1. VISÃO GERAL
Com larga e consolidada experiência na área criminal e na representação judicial da União, construída ao longo de décadas, o Ministério Público Federal possui estrutura e mentalidade ainda não completamente adaptadas à nova realidade que se pôs com o advento da Constituição Federal de 1988 e, cinco anos mais tarde, com a Lei Complementar n. 75.
Ao mesmo tempo em que perdeu a representação judicial da União, o Ministério Público Federal ganhou a legitimidade para atuar na defesa dos interesses coletivos da sociedade (artigos 127 e 129, III, CF) e no zelo pela observância dos direitos constitucionais por parte dos poderes públicos e serviços de relevância pública (art. 129, II, CF c/c arts. 5º, IV e V, e 39, ambos da LC 75/93), como é o caso dos serviços de saúde (art. 198, CF). Essas novas atividades trouxeram grande incremento ao volume de trabalho dos procuradores da República, especialmente se considerado que o Ministério Público tem legitimidade para defender em juízo qualquer interesse coletivo ou difuso (art. 129, III, CF c/c arts. 1º, IV, e 5º, caput, da Lei 7.347/85) e que todas as lesões ou ameaças a direito podem ser levadas à apreciação judicial (art. 5º, XXXV, CF). Mais: a concentração de recursos e poder nas esferas federais da administração (a “agencificação” é apenas um exemplo disso), o que tem demandado a atuação do Ministério Público Federal em áreas que tradicionalmente eram atendidas pelos Ministérios Públicos dos Estados. A esse incremento de trabalho soma-se a necessidade de uma mudança de postura dos membros da Instituição, que precisa, cada vez mais, aproximar-se da sociedade. Trata-se de realidade nova, que se refere a funções constitucionalmente atribuídas ao MPF tão relevantes quanto às relacionadas à promoção da ação penal, e que demanda estrutura e análise específicas, considerada nas suas particularidades, sem o que jamais se alcançará a satisfação do mandamento constitucional.

 

2. A interdisciplinaridade:
Como referido acima, o Ministério Público pode e deve atuar na defesa de toda e qualquer lesão ou ameaça a direito coletivo. Aqui se incluem praticamente todos os problemas de nossa sociedade. Exemplificativamente: inexecução de políticas públicas por ineficiência ou desvio dos recursos a elas destinados (programa de saúde de família, por exemplo), deficiências estruturais do Sistema Único de Saúde, riscos à saúde das pessoas em razão das inovações tecnológicas e liberações de remédios pela ANVISA (na área de saúde); irregularidades nos vestibulares ou nos cursos superiores, muitos deles abertos sem a mínima condição de funcionamento (educação); aumentos abusivos nas tarifas de serviços públicos autorizados pelas agências reguladoras, contratos habitacionais permeados de cláusulas abusivas (consumidor); ameaças ou lesões ao meio ambiente ocasionadas pelo avanço desordenado da fronteira agrícola (mormente soja), tais como assoreamento de rios ou desmatamento irregular de patrimônios nacionais como o Pantanal Mato-Grossense e a Mata Atlântica (meio ambiente); enriquecimento ilícito ou prejuízos ao erário decorrentes da má aplicação de recursos públicos (patrimônio público); desrespeito à cultura e aos direitos das minorias e das comunidades indígenas e quilombolas, tais como a dificuldade de verem reconhecidos e demarcados seus territórios ou a veiculação de programas televisivos que denigrem determinada cultura ou religião (índios e minorias).23

 

3. A conflituosidade coletiva
O conflito é inerente ao Direito. Não fosse assim, o conceito de lide não seria um dos mais importantes do processo civil. Na tutela coletiva, essa conflituosidade é coletiva porque envolve interesses coletivos, por isso, assume proporções às quais o Direito e os seus operadores não estavam acostumados. O conflito já não se dá entre indivíduos, mas entre um legitimado coletivo, atuando em nome de um número indefinido de lesados reais ou potenciais, e o(s) infrator(es).
Em decorrência dessas peculiaridades, a busca de uma solução passa a considerar fatores cada vez mais complexos que extrapolam o aspecto jurídico e vão do econômico (em face dos valores envolvidos) ao sociológico (em atenção à diversidade social e cultural dos interessados), passando necessariamente pelo político (conseqüência da repercussão coletiva das opções adotadas, dirijam-se elas ou não ao poder público: ajuizar ou não uma ação, optar pelo termo de ajustamento de conduta,etc.). Ademais, a solução de um conflito coletivo não raro envolverá interesses conflitantes igualmente legítimos: defesa do meio ambiente versus busca do pleno emprego, por exemplo, quando as exigências ambientais ameaçam inviabilizar determinado empreendimento econômico que garantiria centenas de empregos em dada localidade muito pobre. Nesses casos, exigir-se-á do intermediador – e não raro é esse o papel desempenhado pelo Ministério Público – ponderação que busque preservar a essência de cada um dos interesses envolvidos no que for fundamental à mantença da paz social com justiça, fim maior do direito.
Nesse complexo contexto de solução dos conflitos, é necessário considerar que, justamente pelo número de envolvidos, dificilmente o Ministério Público travará contato diretamente com todos os titulares dos direitos, mas de regra com os atores sociais que, com maior ou menor liderança e representatividade no grupo ou na sociedade, se fazem portadores das aspirações coletivas. Assim, torna-se inevitável, na tutela coletiva, o contato com líderes sindicais, comunitários, estudantis, empresariais, políticos, dirigentes de ONGs, e com os conflitos coletivos que os opõem, bem como com a imprensa, veiculadora e indutora desses conflitos. Tudo isso demanda uma especial consciência por parte do Ministério Público do papel que desempenha na solução dos conflitos coletivos, assim como aprimorado manejo dos instrumentos de que dispõe para desempenho dessa difícil missão.
O contato com a sociedade: O membro do Ministério Público com atribuição na tutela coletiva que se fecha em seu
gabinete, evitando o contato com a sociedade, aliena-se da realidade envolvente e compromete, por isso, a legitimidade e a eficácia de sua atuação na área.
É nesse contato que ele consegue detectar com maior clareza os problemas que mais carecem de sua intervenção, o que é muito útil na eleição de prioridades, tarefa.
A observação não se aplica aos colegas que atuam na defesa do patrimônio público, visto que estes realizando trabalho mais investigativo que qualquer outra área da tutela coletiva e de grande enfrentamento de poderosos interesses escusos, tendem a obter mais eficácia com a preservação de seu trabalho e sua imagem, estabelecendo parcerias tão-somente com os técnicos de órgãos públicos relacionados (CGU, COAF, Receita Federal, INSS, Polícia Federal etc.).
É essencial em tutela coletiva, dada a absoluta impossibilidade humana de, nos quantitativos atuais, responder o membro do Ministério Público Federal a todos os descumprimentos a direitos coletivos para os quais teria atribuição. Ademais, não raro esses contatos surgem excelentes idéias para a solução dos problemas. Todavia, não há porque restringi-lo ao atendimento pessoal individual, embora este seja também muito importante, É primordial e até mais efetivo buscar estabelecer contato com a sociedade civil organizada, por meio dos conselhos previstos legalmente e integrados por cidadãos com atuação marcante nas respectivas áreas (como os de saúde – Lei 8.142/90, de assistência social – Lei 8.742/93) ou 24 associações civis (ONGs) ou organizações da sociedade civil de interesse público (OSCIPs, previstas e regulamentadas pela Lei 9.790/99) voltadas à defesa dos direitos humanos, dos consumidores, do meio ambiente, etc. É nesse contato que o membro do Ministério Público – especialmente se não for oriundo da comunidade onde está atuando – conseguirá, ao mesmo tempo, melhor caracterizar a realidade que o aguarda e buscar sugestões de como e onde agir prioritariamente, além de ganhar importantes aliados em sua atividade. Antes do contato, porém, deve procurar saber quais os procedimentos afetos a cada realidade que já se encontram em trâmite na sua unidade de lotação (contando para isso com auxílio dos servidores do gabinete – cf. item relacionado à equipe) para evitar que sua desinformação acabe por deslegitimar sua atuação ou dos colegas que o precederam. Nesses encontros, por motivos óbvios, não deverá o(a) procurador(a) criar falsas expectativas ou fazer promessas de pronta solução para todos os males identificados, visto que muitas são as limitações físicas e mesmo jurídicas que enfrentamos. Pelo contrário, deve delas dar conhecimento a esses setores inclusive para justificar a impossibilidade de uma atuação mais abrangente e conseguir o apoio necessário para o implemento dos objetivos comuns estabelecidos como prioritários. Enfim, deve apresentar-se como parceiro(a), “braço jurídico” da sociedade na defesa dos interesses sociais coletivos, sem prejuízo de ressaltar a legitimidade concorrente das associações civis.

 

4. As parcerias
Em razão da deficiência técnica existente na maioria das Procuradorias da República de nosso país, diante da falta de núcleos periciais compostos por servidores capacitados nas mais diversas áreas (medicina, engenharia ambiental, biologia, contabilidade etc.) e mesmo em atenção ao valoroso trabalho apurativo realizado por outros setores do poder público, torna-se muitas vezes imprescindível que o membro do Ministério Público busque parcerias com órgãos da administração pública direta e indireta, mormente os de atribuição fiscalizatória. Essas parcerias serão de grande valia para garantir perfeita agilidade e efetividade na resolução dos problemas específicos da tutela coletiva, notadamente em setores relacionados a questões de saúde, patrimônio público, meio ambiente.
Muitas representações que chegam ao conhecimento do membro atuante na área de tutela coletiva, relacionadas diretamente às matérias supra referidas ou outras quaisquer, exigem um conhecimento científico ou técnico necessário para a perfeita instrução do inquérito civil ou procedimento administrativo, tal como ocorre na investigação de desvio de verbas públicas de programas ou convênios federais (BOLSA FAMÍLIA, BOLSA ESCOLA, PROGRAMA DE ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL - PETI, ETC.) ou da constatação de irregularidades na gestão dos recursos do Sistema Único de Saúde - SUS. O sucesso de uma futura demanda ou de alguma medida extrajudicial dependerá de uma investigação devidamente instruída com dados e elementos precisos, para a qual é de todo conveniente que o membro do Ministério Público, durante sua atuação, mantenha contato próximo com diversos órgãos de nossa Administração, notadamente os de caráter fiscalizatório.
O primeiro contato e a triagem: do individual para o coletivo Para não inviabilizar a atuação funcional do(a)s procurador(a)s, é imprescindível o trabalho de servidores especialmente capacitados para um primeiro contato com o cidadão que assegure a um só tempo qualidade do atendimento (em respeito à cidadania e no interesse de cumprir adequadamente a função da Instituição) e triagem das irregularidades cuja solução efetivamente se insere dentre as atribuições do Ministério Público Federal, visto que grande parcela das pessoas que buscam o auxílio da Instituição o fazem no intuito de resolverem problemas marcadamente individuais36, cuja defesa é vedada ao Ministério Público Federal (art.15, LC 75/93)37 e 38. Tal vedação, assim como a constante do art. 129, IX, CF, parece pretender evitar que a Instituição se desvie de sua maior e mais importante missão constitucional na área cível: a defesa dos interesses coletivos. 25
Com efeito, a prática Exemplificativamente: segurado do INSS reclamando que o perito do INSS não reconheceu evidente doença incapacitante para o trabalho ou que o instituto está demorando demasiadamente em deferir pleito legítimo seu; mutuário da Caixa Econômica Federal reclamando que já pagou o financiamento de sua casa própria e ainda não recebeu quitação ou que sua casa financiada está ruindo; cidadão reclamando que não consegue fazer determinada cirurgia pelo SUS porque determinado hospital está lhe negando atendimento; estrangeiro que está com dificuldade de tirar documentação etc. Isso sem falar nos casos que, além de individuais, sequer teriam qualquer relação com a esfera federal: causa na Justiça Estadual que não anda ou vício de produto ou serviço prestado por empresa particular.
A redução a termo da representação oral A representação é manifestação do direito constitucional de petição (art. 5º, XXXIV, a), assegurado ao cidadão para que possa reclamar aos poderes públicos, contra ilegalidade (aqui incluídas as violações a direitos coletivos) ou abuso de poder. A Lei 7.347/85, no particular, dispõe que “qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Ministério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e indicando-lhe os elementos de convicção” (art. 6º). A Lei 8.429/92, de Improbidade Administrativa, por seu turno, estabelece que a representação “será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que tenha conhecimento”.
Tratando-se de verdadeiro direito político do cidadão perante o Estado (no caso, o Ministério Público), para seu exercício não se lhe podem exigir muitas formalidades, bastando a descrição sumária do fato determinado que se aponta como ilegal ou abusivo e uma indicação mínima dos elementos de convicção, como diz a lei. Essa descrição deve constar de documento escrito e assinado, que tanto pode ser elaborado pelo próprio representante como resultar de redução a termo, efetuada por servidor do Ministério Público Federal responsável pelo atendimento ao público.
Adaptação de:
Bibliografia:
GAVRONSKI, Alexandre Amaral, MANUAL DE ATUAÇÃO EM TUTELA COLETIVA PARA O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, Brasília, 2005.
Colaboradores:
Francisco Gomes de Souza Júnior
Patrícia Noêmia da Cruz Mello.